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全国人大再次赴陕就史贵禄董事长提出的三件议案进行调研

浏览次数:次  发布时间:2019-05-31 14:37:33

      2019年5月30日,由全国人大环资委副主任委员张守攻一行到陕西省人大召开专题座谈会,就荣民控股集团史贵禄董事长提出的《关于制定<中华人民共和国地下空间利用法>的议案》、《关于制定<中华人民共和国自然保护区法>的议案》、《关于制定<中华人民共和国基因编辑管理法>的议案》进行专题调研座谈。史贵禄董事长作为这三件议案的领衔发起人受邀参加了座谈会,这也是今年以来全国大人第二次就史贵禄代表领衔提出的立法议案专题召开调研座谈。

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      会上,史贵禄董事长从调研情况、社会需要、民众诉求、立法必要性等方面阐述了三件议案提出的基本初衷。史贵禄董事长表示,这三件议案事关国计民生,建议全国人大、有关部委尽快研究,尽早立法,以规范社会行为。来自全国人大环资委、有关部委的领导、专家,以及联名提出议案的部分在陕全国人大代表对史贵禄董事长三件议案进行了研讨。
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      作为第十一届、十二届、十三届全国人大代表和最高人民法院、最高人民检察院特约监督员,史贵禄董事长认真履行全国人大代表职责,高度关注我国的立法、司法工作,近年来,史贵禄董事长共提交议案76件,其中16件议案进入立法程序,仅2019年史贵禄董事长就提交了12件议案,其中《关于制定地下空间利用法的议案》、《关于制定自然保护区法的议案》、《关于制定基因编辑管理法的议案》等5件议案进入立法程序。


关于制定《中华人民共和国地下空间利用法》的议案

全国人大代表  史贵禄

案由:

地下空间包括了地下交通、商业、仓储、能源、通讯、管线、人防工程等。数据显示,2012年我国城市建设用地总面积为32.28万公顷,按照40%的可开发系数和30米的开发深度计算,可供合理开发的地下空间资源量就达到3873.60亿立方米。这是一笔很可观而又丰富的资源,若得到合理开发,那么将对扩大城市空间、实现城市集约化发展具有重要的意义。地下空间的利用对改善地面环境起着重要作用。在发展地下交通、降低城市大气污染的同时,还应提倡建设城市地下市政管线公用隧道,将自来水、排污管、供热管、电缆和通信线路纳入其中,还易于检查和修理,不影响地面土地的使用。目前,我国地下空间发展存在立法体系不完善、开发管理不统一、功能单一?#20219;?#39064;。因此,需要立法,统一管理地下空间开发利用。

案据:

一、缺乏完整的立法体系

城市地下空间的权属不清,且未形成完整的立法体系。城市地下空间权的权属问题一直是当前我国城市地下空间开发遇到的一个重要问题。2007年3月,国家颁布的《中华人民共和国物权法》并没有对空间权做出相关的规定,只是提出建设用地使用权能够在土地的地下设立,但是怎样设立却没有具体规定。住建部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》、《城市规划法》、《人民防空法》、《土地管理法》等诸多法律中虽然有一定的表述,但不完整,不便于操作。国家层面的立法缺失导致地下空间开发利用缺乏法律依据。

二、缺乏统一的管理机制

城市地下空间开发存在多头管理问题。地下空间涉及多个部门管理,其管理权限条块分割,无法明确各个部门的权利责任。当地下空间使用权与地面土地使用权发生冲突时,地下空间规划与城市地上建设协调困难,如:高层建筑的桩基给地铁、地下管线建设造成障碍时,因缺乏法律规范而难以协调。

三、缺乏科学的规划

很多城市缺乏城市地下空间开发利用总体规划,对于重点区域地下空间的控制性详细规划也还处于空白阶段。美国地下建筑单体设计在学校、图书馆、办公楼、实验?#34892;摹?#24037;?#21040;?#31569;中也有显著成效,?#29615;?#38754;较好地利用地下特?#26376;?#36275;了功能要求,同时又合理解决了新老建筑结合的问题,并为地面创造了开敞空间。俄罗斯属于地下空间开发利用的先进国家,特点是地铁系统和城市共同沟系统发达,莫斯科地下有130公里的共同沟用于敷设各种管线。战后修建的纪念馆、博物馆、商业?#34892;?#20063;多数利用的市?#34892;?#24191;场的地下空间。

在我国,地下空间开发功能相对单一,且缺乏互联互通的规划设计。地下空间开发利用需求还是以单纯的地下人防和停车为主,用于商业、娱乐等综合性服务的用途相对较少,?#19994;?#19979;静态交通设施占据了大半壁江山,经济收益小。从整体上看,地下空间布局独立分散,不仅与地上空间缺少有机联系,而?#19994;?#19979;空间之间也缺乏必要的联系通道。交通、排水、电力、热力、通信等均各自规划,各自开发建设,缺乏统一的管理。如果将上述功能统一规划后实施,不仅?#34892;?#33410;省土地资源,还将大大提高地下空间的利用?#30465;?/span>

建议:

一、制定《中华人民共和国地下空间利用法》

制定一套完整、权威的法律法规体系来实现城市地下空间开发的统一规划、统一标准和统一管理是当务之急。在立法中首先应明确地下空间所有权的国?#34892;?#36136;,由政府依法出让;其次应明确土地使用人享有的依附于土地使用权的地下空间范围(深度、宽度和长度),并通过地下空间权的登记来实现。地下空间利用人要取得一定的地下空间,就必须要交纳一定数额的出让金,进行登记、领取《地下空间利用权证书?#32602;?#23545;地下空间的利用不?#36152;?#20986;登记范围;第三,应明确地下空间开发利用的行政管理部门。

二、通过立法构建地下空间开发利用的规划体系

构建地下空间开发利用的规划体系,是城市发展的一项重要的工作。其主要任务就是根据城市经济社会发展目标和城市发展需要,对一定时期内地下空间开发利用进行统一规划、合理布局、综合部署并提供安全保障。因此,在规划编制过程中应明确以下相关要求:第一,在规划编制前,应完成对城市地下空间利用现状、资源总量和需求量的调查分析,为地下空间资源的合理分配、使用与编制规划提供科学依据。第二,在总体规划层面,应明确地下空间规划是总体规划的重要组成部分。第三,在专项规划层面,以打造地下空间网络、再建一个地下城的目标出发,进行全局谋划。待专项规划批准实施后,需明确落实到控制性详细规划中。第四,在控制性详细规划层面,应区分重点地区和其他地区,实行差别化管理。对重点地区的编制深度是:明确地下空间的开发范围、开发深度、使用性质,明确建筑量控制要求、出入口位置等内容;明确地下交通设施之间、地下交通设施与相邻地下公共场所的连通要求。

、构建地下空间开发利用的管理体系

对于城市地下空间开发利用的管理,应通过立法的?#38382;劍?#26126;确城市地下空间规划建设的部门职责,做到以政府为总体规划和管理者,各职能部门发挥主要管理作用,其余部门积极参与管理。管理部门要对城市地下空间开发的规划和用地管理、地下空间开发建筑活动的监督管理和地下市政基础设施建设管理的综合协调、地下空间开发兼顾民防工程的监督管理、地下建构物的权籍管理和交易管理等制定详细的流程和工作规范,防止滥用职权及推?#23545;?#20219;的现象发生。

四、构建地下空间开发利用的优惠政策体系

城市地下空间开发具有一次性投资大、项目投资回期长、短期效益不明显等特点,应当实行“谁投资、谁所有、谁受益、谁保护”的原则,明确各项优惠政策和措施,激发社会力量开发建设地下空间的积极性,例如:城市地下空间资源出让金优惠,吸引更多的开发商进行开发建设;工程运行市政设施收费优惠政策,对开发过程工作中使用的水、电、燃料等资源费用实行价格优惠;地产税收实行优惠政策,减免部分开发工程的税收。另外,还可以根据城市自身特点,制定相应的优惠政策,形成比较完善的城市地下空间开发利用政策体系。

五、构建地下空间的互联互通体系

要?#27807;?#25913;变目前单纯的地下人防和停车,应该向集地下商业、文化娱乐、人防、交通系统以及地下综合管网等多功能、综合性服务的方向转变。政府要负责整体设计规划,衔接地下空间开发利用中地下工程与地上工程、相邻地下工?#35752;?#38388;的问题,实现整个区域相关地下空间的互联互通。

地下空间开发利用应该整合行政资源和社会资源,建立一个信息共享、协调互动、监管与查处的联动机制,推动地下空间利用成为造福子孙后代的宏伟工程。

 
 

 

关于制定《中华人民共和国自然保护区法》的议案

全国人大代表  史贵禄 

案由:

2019年1月9日,中央电视台报导了在中纪委的督查下,陕西省西安市自2018年7月以来,对秦岭北麓的1194栋违建别墅进行了强制拆除。秦岭违建拆除震撼人心,但这绝不是个别现象,甘肃省祁连山、东北长?#21672;?#31561;地许多不?#21830;?#20195;、不可再生的生态遭到严重破坏,2019年2月18日,《中国房地产报?#25151;?#21457;了石家庄削山造地、违建别墅的报道,再次引起社会各界的关注,我国自然保护区乱建乱盖现象令人触目惊心,全国许多地方的生态遭到严重破坏的问题,屡见不鲜,因此,保护自然生态立法工作迫在眉睫。

自1956年建立第一处自然保护区以来,截至2017年?#31069;?#25105;国(不含香港、澳门特别行政区和台湾地区)共建立各种类型、不同级别的自然保护区2750个,其中,国家级463个。自然保护区总面积达到147万平方公里,约占全国陆地面积的14.84%。全国超过90%的陆地自然生态系统都建有代表性的自然保护区,89%的国家重点保护野生动?#21442;?#31181;类以及大多数重要自然遗迹在自然保护区内得到保护,部分珍稀濒危物种野外种群逐?#20132;指础?#22823;熊猫野外种群数?#30475;?#21040;1800多只,东北虎、东北豹、亚洲象、朱鹮?#20219;?#31181;数量明显增加。但是由于无法可依,导致许多人铤而走险,频频发生?#40092;?#33258;然生态资源的现象,因此,亟待制定《中华人民共和国自然保护区法》。

案据:

一、自然保护区管理的立法位阶?#31995;停?#27861;律不健全

我国自然保护区的立法体制属于部门立法或者行业立法,方便管理但又存在一定的弊端。主要是以行政法规和地方性法规规章为主,没有一?#23458;?#19968;的法律规范自然保护区的范围及开发、利用、保护、管理过程中所形成的各种法律关系。

二、《中华人民共和国自然保护区条例》缺乏可操作性

《中华人民共和国自然保护区条例》1994年10月9日国务院令发布,1994年12月1日实施。并经过两次修正,2010年12月29日第一次修正,2017年10月7日第二次修正。虽然涵盖了自然保护区的大部分领域,但随着我国自然保护区规模不断扩大,保护对象日益复杂,仍然存在法律的真空地带。如怎样设立和保护科学保护区、国家公园、自然纪念地等,也包括一般的保护区,如管理的资?#36766;⒊中?#21033;用区、世界遗产迹地等。
  根据国家环保局于1993年批准的《自然保护区类型与级别划?#34935;?#21017;?#32602;?#25105;国自然保护区分为三个类别九个类?#20572;?#21363;自然生态系统类型(森林生态系统类型、草原与草甸生态系统类型、荒漠生态系统类型、内陆湿地和水域生态系统类型、海洋和海岸生态系统类型)、野生生物类型(野生动物类型和野生?#21442;?#31867;型)和自然遗迹类型(地质遗迹类型、古生物遗迹类型)。可见,在行政法规中并未将国家公园(森林公园、地?#20351;?#22253;)、风景名胜区、海洋保护区、生态功能保护区和历史文化遗迹纳入自然保护区范畴。这种分类方法不仅与国?#20351;?#35748;的分类方式相差甚远,而且存在交叉与重叠,更重要的是没有把应当作为自然保护区保护管理的区域包括进来,?#28909;?#33258;然公园等。

三、管理体制的权力配置不合理

《中华人民共和国自然保护区条例》第21、22条对自然保护区管理机?#32929;?#31435;与职责做出了规定。这种模式的设计在立法理论与?#23548;?#20013;存在着权力配置不合理,主要表现为:首先,我国自然保护区虽然实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制,在相应条款中对综合管理部门职责和义务也作了一些具体规定,但是这些规定都未能界定“综合管理”的内涵,造成了?#23548;?#19978;的职责不明。另外,对综合管理部门与有关行政主管部门之间监督与协作的关系没有进行表述,这就使?#31859;?#21512;管理部门对具体行政主管部门在管理工作缺乏约束力。

其次,在《中华人民共和国自然保护区条例》第21、22、23条虽?#29615;直?#23545;自然保护区管理机?#32929;?#31435;、主要职责及管理经费来源做出了规定,但《中华人民共和国自然保护区条例?#33539;?#33258;然保护区管理机构的性质和职能定位不清,?#29615;?#38754;赋予管理机构行政执法权,另?#29615;?#38754;又赋予经营权。使得自然保护区管理机构成为了集行政权、经营权于一身机构,这种职能设置往往会对其执法的合法性和公正?#22278;?#29983;不?#21152;?#21709;。最?#25307;?#25104;了法律上的不明确,进而导致?#23548;?#20013;自然保护区管理机构性质的错,导致能乱盖和各类破坏屡禁不止。

四、法律责任制度不健全

违法行为处罚力度?#36824;唬?#34892;政责任主体范围存在缺失。《中华人民共和国自然保护区条例》第34至37条规定了在自然保护区保护、管理和开发利用中的行政责任。从承担行政责任的主体看,包括违法进入自然保护区的或违法从事开发活动的单位和个人等,即保护区的开发利用者,也包括保护区的管理机构。第39条规定,妨碍自然保护区管理人员执行公务的,由公安机关依照 《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚。《中华人民共和国自然保护区条例》没有规定环境保护行政主管部门及其他保护区行政监督管理部门在履行行政职责过程中违法所应当承担的行政责任。从立法?#38469;?#19978;讲,没有全面包涵所有可能产生行政违法的主体,不利于对行政执法进行?#34892;?#30417;督,容易导致行政管理和监督行为的失范。

有关民事责任的规定过于原则。《中华人民共和国自然保护区条例?#20998;?#22312;第38条规定,违反本条例规定,给自然保护区造成损失的,由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令赔偿损失。《中华人民共和国自然保护区条例》关于民事责任的规定,在民事责任承担的方式上仅采用了赔偿损失一?#34935;?#20219;?#38382;健?#27809;有规定停止侵害、排除妨害、违法犯罪等责任?#38382;劍?#19981;利于全面地从根本上惩治破坏自然保护区的行为;另?#29615;?#38754;,《中华人民共和国自然保护区条例》没有规定自然保护区在开发、利用、管理及保护中给其他相对人造成侵害是否应当承担民事责任。不利于保护保护区周边居民的利益,从民事保护的角度讲,未能体现公平的原则。同时,?#35009;?#26377;规定就民事纠纷当事人是否可以直接选择诉?#31232;?/span>

建议:

一、制定《中华人民共和国自然保护区法?#32602;?#23436;善自然资源保护立法体系

针对我国自然保护区现行立法体?#31561;?#20047;状况,制定高位阶的综合性专门立法。很有必要将《中华人民共和国自然保护区条例》上升为法律,制定统一而完善的《中华人民共和国自然保护区法》。从而构建一种以《中华人民共和国自然保护区法》为主,行政法规、地方性法规和规章为辅的立法模式。

目前,?#34892;?#22810;自然保护区域,现行的单项自然资源法无法涵盖所有自然资源,仍缺乏相关法律法规予以规范和保护,如野生?#21442;?#36164;源、海洋资源、受威?#21442;?#31181;、湿地、海岸带、淡水水源等等。

二、界定自然保护区法的调整范围

目前,自然保护区是?#21592;?#25252;生物物种尤其是珍贵濒危野生动?#21442;?#29289;种、典型的自然生态系统和自然遗迹为基础而建立的保护区域,因此立法应该?#35270;?#25105;国经济、社会发展的需要和环境保护的需要,从可?#20013;?#21457;展的角度就保护范围做出广泛的规定。

维?#34935;?#26377;《中华人民共和国自然保护区条例》的调整范围,并且在做适当修正的前提下保?#34935;?#26377;的分类体系;我国的保护区立法应该突破《中华人民共和国自然保护区条例》关于就保护范围的规定,不应局限于原有的保护领域。

三、完善我国自然保护区管理体制,保障管理机制的运行

在自然保护区的管理是一项涉及多方面的综合管理,应当加强自然保护区综合管理机构的综合管理职能。在立法中明确规定相关的职能部门和自然保护区管理部门的职责。同时,应明确自然保护区管理机构的性质,加强自然保护区的日常管理。加强国家对自然保护区的资金投入,这样才能真正?#34892;?#22320;发挥自然保护区的功能。

四、健全法律责任制度,加大对违法行为的处罚力度

要明确行政管理的主体,?#22278;?#20316;为、乱作为的要加大处罚力度。对自然保护区在开发、利用、管理及保护中给其他相对人造成侵害的,也可以直接选择诉讼的方式。法律要授予自然保护区管理机构的行政执法权力,能处理自然保护区内发生的破坏资源的违法行为。性?#26102;?#36739;严重且构成刑事责任的,可移交司法机关处理。


 

 

关于制定《中华人民共和国基因编辑管理法》的议案

全国人大代表  史贵禄 

案由:

一、基因编辑婴儿的诞生震惊世界

2018年11月26日,“一对名‘露露’和‘娜娜’的基因编辑婴儿,于11月在中国诞生”的消息引起全球轩然大波,执行此临床试验的南方科技大学副教授贺建奎也迅速被推至了风口浪尖。随着舆论?#20013;?#21457;?#20572;?#20013;国122名科学家联合发表声明强烈谴责这一事件。随即,广东省对“基因编辑婴儿事件”展开调查。

据?#31108;?#31038;记者从广东省“基因编辑婴儿事件”调查组获悉,2016年6月开?#36857;?#21335;方科技大学副教授贺建奎私自组织包括境外人员参加的项目团队,使用安全性、?#34892;圆?#30830;切的?#38469;酰?#23454;施国家明令禁止的以生殖为目的的人类胚胎基因编辑活动。2017年3月至2018年11月,贺建奎通过他人伪造伦理审查书,?#24515;?对夫?#23616;?#24895;者(艾滋病病?#31350;?#20307;男方阳性女方阴性)参与实验。为规避艾滋病病携带者不得实施辅助生殖的相关规定,策划他人顶替志愿者验血,指使个別从业人员违规在人类胚胎上进行基因编辑并植入母体,最终有2名志愿者怀?#26657;?#20854;中1名已生下双胞胎女婴“露露”“娜娜”,另1名在怀孕中。其余6对志愿者有1对中?#23601;?#20986;实验,另外5对均未受?#23567;?#35813;行为严重违背伦理道德和科研诚信,严重违反国家有关规定,在国内外造成恶劣影响。

二、基因编辑婴儿的诞生违反伦理与法理

基因编辑,即借由一定?#38469;酰?#31934;确定位基因组的某一位点,并对该位点上的基因进行?#22659;?#20462;?#24149;?#32773;插入新的基因片段,实现对基因组的定点修?#21361;?#20197;达到修复缺陷或者治愈疾病的目的。此?#38469;?#19981;仅可修改胚胎、消除遗传病,理论上甚至能够改变人的外貌,让?#25913;?ldquo;设计婴儿”。然而,基因编辑由于风险系数高、不可逆转性及其他伦理因素,一?#38381;?#35758;较大。基因编辑应当被?#24066;?#36824;是被禁止?基因编辑?#38469;?#21512;理利用的边界问题、与基因编辑相关的伦理与法理?#33268;郟?#25104;为法律上的盲区。

案据:

一、基因编辑的法律界限不清

基因编辑诞生婴儿的行为到?#36164;且?#30103;行为还是科?#34892;?#20026;?如果不能认定为医疗行为,而认定为科?#34892;?#20026;,那么就必须通过新的立法来规范。在过去的医?#21697;?#24459;概念中,医疗行为的定义范围往往过于狭窄,把医疗行为视为被动、消极的诊疗工作。目前,医学服务人类的范畴,不仅包括治疗行为,而?#19968;?#21253;括其他非治疗疾病或进行疾病预防医疗行为。而非治疗性医疗行为,又分为“实验性医疗行为”与“其他以治疗疾病或预防疾病为目的的医疗行为”。“实验性医疗行为”又细分为“治疗性实验医疗行为”与“研究性实验医疗行为”两种,前者是以?#22278;?#20154;的临?#20179;?#30103;为主要目的的实验性行为,后者则是对接受试验者(多为健康的自愿者)所为的基于纯科学研究目的的试验。

由于?#23548;?#20013;对医疗行为与?#19988;?#30103;行为的边界?#21368;?#19981;清,特别是在基因编辑、?#19978;赴?#30740;究、保健预防等前沿领域,科研与医疗常常混同,基于法无明文规定即自由的基本原则,在上述模糊不清的地带就容易出现法律缺位和滞后的问题。

二、婴儿权利无法得到保障

基因编辑婴儿,还存在一个比?#38480;限?#30340;法律问题,就是无论今后被编辑基因的孩?#30001;?#20307;健康出现任何相关的问题,在目前的法律框架内,孩子都不是适格的民事起诉主体,只能由其?#25913;?#22522;于当时的医疗合同或者医疗损害责任而起诉医疗机构,可获得赔偿的范围也将十分有限。根据我国民法总则的规定,除涉及遗产继?#23567;?#25509;受赠与等胎儿利益保护的情形外,自然人的权利通俗讲“始于出生,终于死亡”。在接受基因编辑以及形成胚胎的过程中,即便医疗机?#22815;?#20854;工作人员对“尚未形?#21830;?#20799;”的基因进行了编辑,造成了婴儿出生后的损害,最终也会因为婴儿还未出生不是民法中的权利主体,而导致对婴儿权利无法保障。

建议:

一、制定《中华人民共和国基因编辑管理法》

?#38469;?#26080;罪,但失控的?#38469;?#21487;能给人类带来灾难。通过立法,对基因编辑的法律地位进行明?#26041;?#23450;,对基因编辑的使用明确范围。基因编辑研究、使用单位或个人应当?#32454;?#36981;守法律规定,在限定领域运行,且应当履行?#32454;?#30340;审批?#20013;?#36829;反监管法律和制度的,应当予以处罚,甚至追究刑事责任。

二、完善违法使用基因编辑的法律规定

对基因编辑运用过程中具有严重社会危害性的行为,我国尚没有进行立法规范,国家应当对此类问题进行?#32454;?#30417;管。建议借鉴各国经验,对从?#31108;?#22240;编辑、基因治疗的人员依法进行管理,并对未尽义务的组织者和参与者予以惩戒,这是保障患者权益和维护人类社会发展秩序的重要措施。

三、依法管理基因编辑?#38469;?/strong>

对基因编辑不能简单定义为有害或无害,应加强基因编辑?#38469;?#30740;发,并对前期研发流程?#32454;?#31649;控,?#38469;?#25104;果分类管理。当发?#21046;?#23545;人类、动?#21442;?#21644;生态环境和伦理存在危险时,国家应当依法禁止。

、完善基因编辑的审批和审查机制

当利用基因编辑?#38469;酰?#36890;过传统育?#21482;?#33258;然遗传变异产生的品种无法区分时,即便有监管条例,执行上?#21442;?#27861;实现作物是否为“基因编辑”的?#21368;希?#22240;此对此类情况,应当采取审批制进行管理。?#22278;?#20837;大片段外源基因的基因编辑生物进行监管。这类?#36127;?#26080;法通过?#38469;?#25163;段被“监控”的基因编辑作物,一直无法得到政府审批的市场准入,很可能“蒙混”入市场。毕竟,基因编辑?#38469;?#32946;种“风靡”生物界,简单、高效、低成本是重要原因是利益“诱人”。如果对基因编辑疏于监管,必将危害人类。





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